HÀNH CHÁNH

Kính tưởng nhớ Giáo sư Trần Ngọc Phát

     Ai cũng thường nhớ chuyện cũ mà nhớ nhiều nhất, bên cạnh gia đình thân thuộc, là quý thầy, cô đã dạy dỗ mình. Từ lúc cắp cặp theo ba hay mẹ đến trường cho tới khi ra đời, rất nhiều người đã là thầy, cô của mình. Bao nhiêu kỷ niệm và nhất là những gì thầy cô đã giảng dạy là những ký ức không thể nào quên.
     Như những trường học khác, quý Giáo sư ở Học Viện Quốc Gia Hành Chánh Việt Nam Cộng Hòa đã truyền đạt nhiều hiểu biết và kinh nghiệm quý giá. Riêng đối với nghề nghiệp hành chánh, thì môn Hành Chánh Học đã để lại nhiều ý niệm, khởi hướng, dẫn dắt cũng như một “mớ” lý thuyết căn bản cần thiết điều hướng cho công việc… mà nay, dù đã không hành nghề trên 30 năm, vẫn làm cho quý đồng môn, quý đồng nghiệp, … gật gù suy gẫm khi nghĩ đến mọi sự diễn tiến quanh mình.
     Hành chánh… làm hành chánh… trước đó chỉ được hình dung qua công việc giấy tờ của các thầy cô thư ký quần áo chỉnh tề trong văn phòng Quận, Phường, Xã,… khi có dịp đến nơi đó để xin giấy tờ cần thiết như hộ tịch, căn cước, lược giải cá nhân, tờ khai gia đình, chứng chỉ chỗ ở, hạnh kiểm, giấy sống chung,… Nhưng từ khi nghe giảng môn Hành Chánh Học thì mới thấy hành chánh không chỉ là đơn thuần cứu xét, cấp phát giấy tờ tùy thân mà là cả một hệ thống công việc của quốc gia. Hệ thống công việc đó hoạt dộng theo luật lệ, quy tắc,… mà nếu không dược hành xử đúng đắn hoặc bị lạm dụng sẽ khiến “hà chánh mãnh ư hổ” ⁽¹⁾  – Dân thà ở nơi nguy hiểm, có thể bị cọp vật chết, hơn là sống dưới ách quan quyền hà khắc -. Đây là tình cảnh và lý do để giải thích sự liều mạng của dân Việt Nam đã làm một cuộc vượt biên, vượt biển vĩ đại khi cộng sản thống trị toàn cõi đất nước từ 30/ 4/ 1975.
     Bên cạnh đó, công việc hành chánh được thể hiện qua hình ảnh của một tòa nhà với ông lính gác uy nghi trước cửa. Dân mà thấy lính là nghĩ tới luật pháp, cò bót rắc rối. Cho nên Tòa Tỉnh từ xưa là nơi làm việc của quan bố chánh (trông coi việc hành chánh, nội trị) nhưng người dân chỉ muốn hiểu chữ “bố” theo tiếng lóng có nghĩa là bị rầy rà, hạch sách, đóng góp,… nên gọi Tòa Tỉnh là “tòa bố”. Khi phải đến tòa bố, dinh quận, nhà việc, nhà làng… thái độ của người dân là thấy ngán, thấy lo sợ như học trò sợ cái trống ở trường học (vô học, ra chơi, tan học đều do cái trống “ra lệnh” cũng như được căn dặn không được bén mảng tới cái trống chứ nói chi tới chuyện lấy tay “rờ” hay “gõ” nhẹ vô nó).
     Để dân không sợ tòa bố, để dân gần chính quyền qua việc tiếp xúc cửa công, xin giấy, xin tờ… thì công việc hành chánh phải liên tục, công bằng và hợp pháp. Đây là ba tính chất căn bản cho hoạt động chánh thức của hành chánh, mà tính chất liên tục là một đặc trưng.
     Theo đó, dù chánh phủ có thay đổi, đảo chánh quân sự có xảy ra, nhưng công việc điều hành và quản trị quốc gia vẫn phải hoạt động và hoạt động hiệu quả nghĩa là công việc hành chánh phải liên tục, phải mở cửa hoạt động đều đặn. Một thí dụ điển hình là thời gian sau 11/ 1963, nhiều cuộc “chỉnh lý”, cải tổ, thay đổi chánh phủ diễn ra liên tiếp tại VNCH nhưng guồng máy điều hành và quản trị quốc gia vẫn hoạt động liên tục với sự hiện diện của đủ mọi tầng lớp quân, cán, chính, viên chức,… tại các văn phòng, trụ sở, đồn bót,… qua việc họ được cấp phát lương bổng đầy đủ, mọi giao dịch với chính quyền đều được thanh toán đúng đắn, cho đến công việc cấp phát mọi thứ giấy tờ cần thiết cho dân chúng đều bình thường, công sở đều mở cửa cung ứng dịch vụ, công tác trong mọi lãnh vực y tế, giáo dục, giao thông, kiến thiết,… Tất cả những hoạt động đó đã tạo một hình ảnh “sống” của một chính quyền và đã là một nhân tố thiết yếu cho một phòng tuyến vững mạnh chống cộng sản xâm lược thời đó.
     Một tiền bối đã nói: “Các chánh trị gia lỗi lạc, những tướng quân sự tài ba đều ra đi, chỉ còn lại nhà hành chánh…” (Alexander Pope?). Tính cách liên tục còn mang ý nghĩa là công việc hành chánh phải được thi hành đồng nhất, không được “tùy tiện” nay vầy mai khác và điều này liên quan đến tính cách công bằng và hợp pháp của hành chánh.
     Xin thử quan sát một khía cạnh hoạt động của hai nền hành chánh tư bản (tự do, dân chủ) và cộng sản để thấy các tính chất trên được tôn trọng và áp dụng như thế nào mà tiếng nói đầu môi “hành ⁽²⁾ là chánh” đã được người dân ví von khi phải đến cửa công xin giấy tờ ở nhà nước cộng sản VN.
     Tại các quốc gia tư bản, khi người dân nộp đơn xin cấp giấy tờ thì được cấp phát ngay nếu đủ điều kiện và giấy tờ chứng minh (vấn đề hợp pháp của các giấy tờ chứng minh sẽ được hậu kiểm - một thái độ thành tín lẫn nhau giữa dân và chánh quyền).  Điểm này cho thấy chánh phủ phục vụ dân chúng, phát xuất từ quan niệm “có dân rồi mới có quan” nghĩa là từ dân mà có do nhu cầu trật tự xã hội và cung cách hành xử “dân cần, quan trễ” không được chấp nhận.
     Trong các nước cộng sản, khi người dân nộp đơn xin giấy tờ, dù đã hội đủ điều kiện và giấy tờ chứng minh nhưng không được “giải quyết” liền mà phải chờ nghiên cứu (từ ngữ nầy bị người dân đọc lệch là “ngâm cứu” để diễn tả sự nhiêu khê, nhất là khi chưa thông qua thủ tục đầu tiên, bị nói lái là “tiền đâu”). Sự nghiên cứu để được giải quyết cấp phát sẽ không xẩy ra nếu không có sự can thiệp của uy lực ở cấp cao hơn, của sự quen biết, của sự trao đổi, mua chuộc hoặc ít nhất như là sự gia ân, ban phát tùy hứng của nhà cầm quyền. Tất cả các thứ đó mà người cộng sản gọi là “tiêu cực” đã “giúp” nền hành chánh chạy đều và tạo thành “hệ thống bán chánh thức” trong hoạt động hành chánh.
     Hệ thống bán chính thức này bất thành văn nhưng có khi lại hiệu quả hơn”hệ thống chánh thức” được qui chiếu bởi luật lệ, qui tắc thành văn. Trong một quyển sách có ghi lại cuộc sống ở Liên Bang Sô Viết cũ có kể chuyện công an kiểm soát giấy tùy thân của người dân. Khi thấy một người trình đủ mọi thứ giấy tờ thì công an lại nghi ngờ người dân nầy thuộc loại người “có vấn đề”…(cần theo dõi) vì hầu như người dân bình thường nào ở các nước cộng sản cũng phải thiếu một vài thứ giấy tờ nào đó vì xin “khó lắm”!
     Công bằng mà nói, tại những quốc gia tư bản cũng có hệ thống bán chánh thức nhưng không đến độ quá trầm trọng, lộ liễu, phổ biến, có “hệ thống” như tại tại các nước cộng sản. Vấn đề là đừng để hệ thống bán chánh thức “thay thế” hệ thống chánh thức trong công việc hành chánh. Và một tinh thần thượng tôn luật pháp sẽ giới hạn tối đa ảnh hưởng của hệ thống bán chánh thức.
     Điều cần ghi nhận là khi đã quen lề lối làm việc với hệ thống bán chánh thức, thì cả dân lẫn nhà nước đều hư hỏng hết!      Đây là một vấn đề hết sức lớn lao và nan giải khi muốn thay đổi “não trạng” về cung cách sống và làm việc của mỗi người để nước Việt Nam tiến bước theo trào lưu thế giới văn minh.
     Nhân đây bài viết xin ghi lại hai cách thức trả lương cho quân nhân, công chức của Việt Nam Cộng Hòa và công nhân, viên chức, cán bộ… của cộng sản Việt Nam trước đây, có thể xem như một thí dụ để phác họa ra một khái niệm về hành chánh.
     Việt Nam Cộng Hòa có thể chế chính trị kinh tế tự do dân chủ nên việc đài thọ lương bổng quân nhân, công chức được thanh toán bằng tiền. Cộng sản Việt Nam trả thù lao cho công nhân, viên chức, cán bộ bằng 80% hiện vật, trong đó có lương thực là gạo. Sự trả lương bằng gạo đã khiến cộng sản Việt Nam phải thành lập một hệ thống phân phối từ việc kiểm tra và phân loại dân số, đến việc cấp sổ lương thực, điều phối, kiểm soát cung cầu.  Hệ thống phân phối đó là một bộ máy hành chánh khổng lồ theo “cơ chế nhà nước cộng sản”.
     Qua hai hình ảnh này, một tồ chức hành chánh phát lương bằng tiền, một tổ chức hành chánh phát lương bằng gạo ⁽³⁾ người ta thấy cũng là công việc hành chánh phục vụ cùng một mục đích, nhưng cơ cấu tổ chức và hoạt động khác nhau tùy theo đường lối, chính sách của mỗi thể chế chính trị. Theo đó có thể tạm phác họa “bức tranh” hành chánh như sau:
     Hành chánh là hệ thống công việc nhằm thực hành đường lối, chính sách của một thể chế chánh trị, để quản trị và điều hành đất nước. Đây chỉ là một khái niệm sơ đẳng, suy nghiệm được từ thực tế đời sống và công việc qua hai thể chế chánh trị khác nhau cộng với sự hướng dẫn của quý thầy, cô ở Học Viện Quốc Gia Hành Chánh mà người viết đã thụ giáo được.
     Tại hầu hết nền hành chánh, để giải quyết một trường hợp, một vấn đề cũng như để thực hiện kế hoạch, chính sách, người thừa hành sẽ tham chiếu, căn cứ vào luật lệ, qui tắc… sẵn có để đưa ra quyết định thi hành. Đó là quyết định hành chánh, một thứ động tác, ứng dụng luật lệ vào công việc thực tế. Về diểm này, xin được nêu lên sự liên quan giữa luật lệ, qui tắc và quyết định hành chánh.
     Luật lệ do lập pháp biểu quyết thường tổng quát nên hành pháp phải nghiên cứu, ban hành văn kiện lập qui để có chi tiết thi hành. Trong văn kiện lập qui sẽ có nguyên tắc, phương cách, thủ tục để áp dụng, thi hành những điều khoản của luật lệ. Đó chính là những quyết định hành chánh. Đến khi thực tế bắt tay vào việc, lại nhận thấy có thiếu sót, sơ hở, mâu thuẫn, trùng dụng, không thực tế nên phải có thêm những quyết định hành chánh để điều chỉnh, sửa đổi, bổ khuyết và nếu cần hành pháp sẽ trình một dự thảo luật để lập pháp biểu quyết thành một luật mới đầy đủ hơn.
     Đối với những vấn đề lớn như kế hoạch quốc gia, chính sách kinh tế, quốc phòng, giáo dục. phát triển,… thì cũng do lập pháp biểu quyết thành luật nhưng hầu như tất cả  kế hoạch, chính sách ấy đều xuất phát từ hành pháp, nhất là tại những quốc gia đang phát triển, tức là khởi đầu từ những quyết định hành chánh trong nhu cầu quản trị và điều hành quốc gia.
     Có thể nói quyết định hành chánh nào cũng có ảnh hưởng đến dân chúng và cả chánh quyền, nhất là những quyết định mới mẻ. Do đó, quyết định hành chánh phải được cân nhắc thế nào để người dân chấp nhận được và chánh quyền làm việc được, có nghĩa là quyết định ấy hợp tình, hợp lẽ. Ngược lại, cũng có những quyết định hành chánh khi được áp dụng lại làm dân chúng kêu ca ta thán, bất hợp tác vì quá sức chịu đựng của dân và từ đó cũng làm mất uy tín chánh quyền, thiệt hại cho quốc gia. Những quyết định hành chánh đó tiềm ẩn tính cách “phản nhiệm hành” nghĩa là tưởng rằng có lợi khi áp dụng nhưng thực tế lại gây hại cho dân chúng lẫn chính quyền.
     Xin nêu ra đây vài thí dụ về tính cách phản nhiệm hành:

• Chánh phủ cần thu thêm cho ngân sách nên tăng thuế hay đặt thêm thuế mới trên sản phẩm, mặc dù sản phẩm ấy đã chịu một số thuế trước rồi. Dân thấy sản phẩm có giá quá cao do chịu thêm thuế mới nên ít tiêu thụ đi khiến cho tài vật chịu thuế (sản phẩm) ít được mua bán, giao dịch nên tổng số thu vì thế sẽ ít hơn trước.

• Tại những quốc gia tự do dân chủ nhưng có khuynh hướng xã hội (dân chủ xã hội), chánh quyền thướng “o bế” giới công nhân nên có những luật lệ qui định yêu cầu các chủ công ty phải chi phí nhiều vào việc bảo vệ công nhân từ lương bổng, sức khỏe, an toàn lao động cho đến đời sống, hưu trí nghĩa là dành nhiều quyền lợi cho công nhân, gây ảnh hưởng đến sự sản xuất và mức lợi tức sinh tồn của công ty. Nhiều công ty cảm thấy “khó ở” quá nên có thể “dẹp tiệm” hay di chuyển qua những vùng khác, những nước khác mà qui chế giữa chủ và thợ “dễ chịu” hơn. Khi tình trạng này xảy ra sẽ khiến công nhân bị thất nghiệp và xáo trộn xã hội sẽ không tránh khỏi.

• Một tranh hí họa vẽ người khách than phiền chủ tiệm bán bảng hiệu là sau khi mua và gắn tấm bảng “coi chừng có con chó” thì con chó của người khách bị ăn cắp mất. Khách cho rằng vì có tấm bảng nên con chó mới bị mất. Bức hí họa có thể hiểu được là con chó của khách hành là loại chó kiểng thì bày đặt mua bảng gắn lên làm chi để kẻ gian biết mà cuỗm mất chó cưng. Thà đừng mua bảng hiệu còn hơn.

     Tính cách phản nhiệm hành trong quyết định hành chánh cho thấy sự thiếu tiên liệu trong công việc. Ngoài khả năng, kinh nghiệm, nền hành chánh còn phải biết tiên liệu mọi hậu quả tốt, xấu có thể xảy ra trước khi đưa ra một quyết định nào đó. Một quyết định đúng đắn là quyết định hợp với ước vọng, trách nhiệm và khả năng của người dân trong bổn phận công dân đồng thời cũng phù hợp với lợi ích quốc gia. Người dân sẽ vui sướng biết bao khi có một chính phủ lương thiện ⁽⁴⁾  biết tôn trọng và để ý đến họ. 
     Phạm trọng Yêm, một quan tiến sĩ đời Tống bên Trung Hoa đã viết trong một bài phú:

“… Tiên thiên hạ chi ưu, nhi ưu
Hậu thiên hạ chi lạc, nhi lạc…”

     Xin tạm dịch: “Phải biết lo trước cái lo của dân và vui sau cái vui của dân…”.
     Ngay từ xưa đã có giáo khoa về hành chánh dù lúc ấy chưa thành lập trường đào tạo quan quyền như bây giờ. Nói cách khác là kinh nghiệm hành chánh của người xưa được tập trung thành bài học cho nền hành chánh ngày nay, một nền hành chánh làm đúng được nhiệm vụ của chính quyền là phục vụ dân, xem dân là đối tượng, là cứu cánh cũng như biết đặt lợi ích tổ quốc lên trên hết.
     Khốn khổ thay cho các quốc gia bị một phe nhóm thiểu số cầm quyền, coi dân tộc và đất nước là phương tiện để bảo vệ quyền lợi của phe nhóm ấy. Họ cầm quyền như hôn quân, bạo chúa thời phong kiến xưa cũ, những thứ mà phe nhóm ấy đã từng lên án, đánh đổ như một chiêu bài cách mạng. Tại các quốc gia ấy cũng có luật lệ, qui tắc thành văn làm căn bản cho công việc hành chánh để quản trị và điều hành đất nước. Nhưng vấn đề là công việc hành chánh ấy được đặt  để cho mục tiêu thật sự nào và vấn đề con người thừa hành công việc đó.
      Bài viết này chỉ là sự suy nghĩ của một công chức đã hưu trí non và chắc chắn không tránh khỏi sự chủ quan, phiến diện. Mong rằng sẽ có nhiều bài bổ khuyết đóng góp thêm và đó cũng là dịp để bàn về đời hành chánh tuy ngắn ngủi nhưng có nhiều ký ức, kinh nghiệm và bài học khó quên.
     Kính mời quý độc giả, quý thầy, cô, quý huynh, quý tẩu, quý đồng môn tham gia. Biết đâu những bài viết đó lại được xem như là tài liệu cho ai khác cần đến, cũng như có thể hiểu theo nghĩa nào đó trong ngôn ngữ bây giờ là “diễn biến hòa bình”.

     Bùi Đắc Danh

Ghi Chú:

(1)   Cổ học tinh hoa. Tác giả Nguyễn văn Ngọc. Đại nam Co. Tái bản ở Hoa Kỳ

(2)   “hành” có nghĩa là hành hạ, làm khó dễ đủ diều.

(3)   Phát lương bằng gạo cũng được hiểu và được dùng như một biện páhp hành chánh để kiểm soat dân chúng tại các nước cộng sản.

(4)   Một từ ngữ chúc Tết của đài BBC gởi đến bà con Việt Nam trong nước nhân một Tết Nguyên đán cách đây không lâu.